Oleh: Anthony Budiawan
Managing Director PEPS (Political Economy and Policy Studies)
23 Agustus 2026
Indonesia menyelenggarakan pemilihan presiden secara langsung sejak 2004. Dasar konstitusionalnya ditetapkan melalui Perubahan Ketiga UUD 1945 pada 2001. UUD 1945 sendiri diubah empat kali, yaitu pada 1999, 2000, 2001, dan 2002. Sebelum pemilihan langsung diberlakukan, presiden dipilih atau ditetapkan oleh MPR. Abdurrahman Wahid menjadi presiden terakhir yang dipilih melalui pemungutan suara di MPR pada 1999, sedangkan wakil presiden Megawati Soekarnoputri ditetapkan oleh MPR sebagai presiden pada 23 Juli 2001 setelah pemberhentian Abdurrahman Wahid.
Pemilihan presiden langsung memang memberi kewenangan kepada rakyat menentukan sendiri presidennya. Meskipun demikian, pilihan tetap terbatas pada kandidat yang dicalonkan oleh partai politik. Di sisi lain, pemilihan presiden memerlukan biaya pencalonan dan kampanye sangat besar, membuat calon dan juga partai bergantung pada penyandang dana. Oleh karena itu, partai akan melirik calon yang mempunyai akses kepada penyandang dana.
Ketergantungan itu bertambah ketika pemilihan berlangsung dalam dua putaran. Setelah putaran pertama, partai yang calonnya gugur dan pemodal yang belum menentukan posisi dapat memusatkan dukungan kepada dua pasangan yang tersisa. Jeda waktu di antara kedua putaran kemudian menjadi periode konsolidasi kekuasaan, pembiayaan, dan pembagian kepentingan.
Penghapusan ambang batas pencalonan presiden oleh Mahkamah Konstitusi merupakan terobosan penting. Ketika ambang pencalonan ditetapkan paling sedikit 20 persen perolehan kursi DPR atau 25 persen suara sah nasional, partai yang tidak mencapai ambang tersebut tidak dapat mengusulkan calonnya sendiri. Partai harus bergabung dengan partai atau koalisi besar meskipun tidak sejalan dengan garis politiknya. Ketentuan ini mendorong perundingan kepentingan dan kartelisasi pencalonan yang memperkuat partitokrasi.
Putusan Nomor 62/PUU-XXII/2024 Mahkamah Konstitusi mengembalikan hak setiap partai peserta pemilu untuk mengusulkan pasangan calon. Akan tetapi, penghapusan ambang batas minimum belum otomatis mencegah partai-partai membentuk dua koalisi besar. Pilihan rakyat tetap dapat dibatasi menjadi dua pasangan calon saja apabila tidak ada pembatasan maksimum terhadap koalisi pencalonan dan tidak ada perubahan terhadap sistem dua putaran.
Sistem Dua Putaran Memperkuat Konsolidasi Partai dan Modal
Dalam putaran pertama, beberapa pasangan calon masih bersaing. Dana politik, jaringan partai, dukungan kepala daerah, organisasi pendukung, dan kelompok usaha juga tersebar. Setelah hasil putaran pertama diketahui dan tidak ada pasangan yang meraih lebih dari 50 persen suara, pilihan menyempit menjadi dua pasangan calon. Partai dan pemodal kemudian dapat menghitung peluang dengan lebih pasti dan memusatkan dukungan kepada salah satu finalis.
Partai yang calonnya gugur tidak hanya membawa pernyataan dukungan, tetapi juga membawa pengurus daerah, anggota legislatif, jaringan kepala daerah, relawan, akses media, serta kemampuan menggerakkan pemilih. Dukungan itu mempunyai nilai politik dan ekonomi. Karena itu, perpindahan dukungan mudah berubah menjadi perundingan mengenai jabatan kabinet, posisi di lembaga negara, proyek pemerintah, izin usaha, konsesi, atau pengaruh terhadap kebijakan.
Pemodal menghadapi perhitungan yang sama. Membiayai banyak calon pada putaran pertama mengandung risiko tinggi. Setelah tersisa dua pasangan, modal dapat dipusatkan kepada calon yang peluang menangnya lebih besar atau calon yang memberikan akses kebijakan lebih luas. Konsentrasi pembiayaan membuat politik uang, iklan, mobilisasi organisasi, penggunaan pengaruh ekonomi, dan pembentukan opini dapat dijalankan secara lebih terstruktur.
Dua putaran dengan demikian tidak hanya berfungsi mencari pemenang yang memperoleh lebih dari 50 persen suara. Sistem ini juga menyediakan waktu dan mekanisme bagi partai serta pemodal untuk menyusun kembali kekuatan setelah mengetahui hasil tahap pertama. Suara pemilih kepada pasangan yang gugur kemudian diperlakukan seolah-olah dapat dialihkan oleh pimpinan partai kepada salah satu finalis.
Mayoritas Putaran Kedua: Keterpaksaan Memilih dari Pilihan yang Dipersempit
Pembenaran utama sistem dua putaran adalah kebutuhan menghasilkan presiden dengan dukungan suara lebih dari 50 persen. Angka tersebut terlihat memberikan mandat mayoritas. Namun, dukungan pada putaran kedua berbeda dari dukungan pada putaran pertama.
Pada putaran pertama, pemilih memberikan suara kepada pasangan yang paling dikehendakinya. Pada putaran kedua, pemilih yang calon utamanya telah gugur harus memilih salah satu dari dua pasangan yang tersisa. Sebagian memilih karena mendukung salah satu finalis. Sebagian lainnya memilih calon yang dianggap lebih dapat diterima atau sekadar untuk mencegah lawannya menang. Perolehan lebih dari 50 persen karena itu merupakan mayoritas dalam pilihan yang telah dibatasi, bukan dukungan pilihan pertama mayoritas pemilih.
Sebaliknya, pasangan yang menang dengan 30 atau 35 persen dalam satu putaran tidak berarti ditolak oleh seluruh pemilih calon lain. Surat suara biasanya hanya mencatat pilihan pertama. Pemilih calon B, C, atau D dapat saja menerima calon A sebagai pilihan kedua. Karena preferensi kedua tidak dicatat, maka tidak dapat disimpulkan bahwa seluruh suara yang diberikan kepada calon lain merupakan penolakan terhadap pemenang.
Perbedaannya terletak pada dasar kemenangan. Sistem dua putaran memilih pasangan yang memperoleh mayoritas setelah pilihan dipersempit menjadi dua. Sistem satu putaran memilih pasangan yang memperoleh dukungan pilihan pertama paling banyak di antara seluruh calon. Keduanya menghasilkan legitimasi melalui aturan yang ditetapkan sebelum pemilu. Tidak ada alasan untuk menganggap hanya mayoritas hasil putaran kedua yang sah secara demokratis.
Pengalaman Indonesia Tidak Menunjukkan Perubahan Pemenang
Indonesia baru satu kali menyelenggarakan pilpres langsung dalam dua putaran, yaitu pada 2004. Pada putaran pertama, pasangan Susilo Bambang Yudhoyono-Jusuf Kalla memperoleh suara terbanyak, sekitar 33,57 persen. Pasangan tersebut kembali menang pada putaran kedua dengan sekitar 60,62 persen suara. Putaran kedua memperbesar perolehan suara pemenang, tetapi tidak mengubah posisi pemenang sejak putaran pertama.
Pilpres 2009 selesai dalam satu putaran karena pasangan pemenang memperoleh lebih dari 50 persen suara. Pilpres 2014 dan 2019 sejak awal hanya diikuti dua pasangan. Pilpres 2024 diikuti tiga pasangan, tetapi juga selesai dalam satu putaran karena pasangan pemenang memperoleh lebih dari 50 persen suara. Dengan demikian, pengalaman Indonesia belum menunjukkan bahwa putaran kedua pernah diperlukan untuk mengoreksi calon yang memperoleh suara terbanyak pada putaran pertama.
Pengalaman ini memang belum cukup untuk membuktikan bahwa pemenang putaran pertama akan selalu menang pada putaran kedua. Datanya hanya satu pemilu. Namun, pengalaman tersebut cukup untuk mempertanyakan manfaat tambahan putaran kedua bagi rakyat dibandingkan dengan biaya penyelenggaraan, konsolidasi modal, dan transaksi politik yang ditimbulkannya.
Mayoritas Putaran Kedua Mengukuhkan Pemenang Putaran Pertama
Artikel International IDEA pada 22 Februari 2018 mencatat 47 pilpres Amerika Latin yang mencapai putaran kedua sepanjang 1978–2017. Sebanyak 35 pemilihan, atau 74,5 persen, tetap dimenangi calon yang unggul pada putaran pertama.
Berdasarkan perhitungan penulis atas hasil resmi 15 pilpres yang mencapai putaran kedua sepanjang 2018–2024, jumlah keseluruhan menjadi 62 pemilihan. Sebanyak 41 pemilihan, atau 66,1 persen, tetap dimenangi calon yang unggul pada putaran pertama. Dengan demikian, dalam sekitar dua dari tiga kasus, putaran kedua tidak mengubah pemenang, tetapi hanya memperbesar persentase suara calon yang sudah unggul.
Preseden Pilpres Satu Putaran
Pemilihan presiden satu putaran, dengan pemenang ditentukan oleh suara terbanyak atau yang dikenal sebagai pluralitas, digunakan di sejumlah negara. Filipina memilih presiden secara langsung berdasarkan pluralitas; pada 1992 Fidel Ramos terpilih dengan 23,58 persen suara di antara tujuh calon. Korea Selatan juga menetapkan pemenang berdasarkan suara terbanyak dalam satu putaran. Taiwan menggunakan aturan yang sama; pada 2024 Lai Ching-te terpilih dengan 40,05 persen suara, mengungguli dua calon lain tanpa putaran kedua.
Meksiko memilih presiden melalui suara langsung berdasarkan mayoritas relatif. Di Afrika, Gambia juga menggunakan pluralitas satu putaran untuk memilih presiden. Preseden tersebut menunjukkan bahwa pemilihan langsung tidak harus disertai syarat mayoritas absolut. Namun, pengalaman Filipina juga menunjukkan bahwa satu putaran tidak dengan sendirinya menghapus oligarki, politik uang, atau dominasi keluarga politik. Karena itu, penerapannya di Indonesia tetap memerlukan pembatasan koalisi, transparansi pembiayaan, larangan pendanaan silang, dan sanksi terhadap penggunaan sumber daya negara.
Gus Dur dan Legitimasi Tanpa Mayoritas Suara Rakyat
Konstitusi Indonesia sebelum perubahan juga tidak mensyaratkan presiden memperoleh dukungan langsung lebih dari 50 persen suara rakyat. Presiden dipilih oleh MPR. Legitimasi presiden berasal dari suara mayoritas anggota MPR, bukan dari persentase suara nasional yang secara langsung diberikan kepada calon presiden.
Pemilihan Abdurrahman Wahid pada 1999 memperlihatkan hal tersebut. PKB memperoleh sekitar 13,34 juta suara atau 12,61 persen dalam Pemilu 1999. Meskipun berasal dari partai dengan perolehan suara yang relatif kecil, Gus Dur terpilih melalui pemungutan suara di MPR dan diterima sebagai presiden yang sah. Rendahnya perolehan suara PKB tidak menghilangkan legitimasi kepresidenannya.
Karena itu, legitimasi presiden tidak harus selalu berasal dari dukungan langsung lebih dari 50 persen. Jika presiden yang dipilih oleh MPR dapat diterima sebagai presiden yang sah meskipun partai utamanya hanya memperoleh 12,61 persen suara, pasangan yang memperoleh suara terbanyak secara langsung juga mempunyai dasar legitimasi yang kuat, meskipun perolehannya kurang dari 50 persen. Bahkan, sumber legitimasinya lebih langsung karena keputusan dibuat oleh seluruh pemilih, bukan oleh anggota MPR.
Jalan Tengah antara Pemilihan oleh MPR dan Pilpres Dua Putaran
Sebagian pihak mengusulkan kembali ke sistem UUD 1945 sebelum perubahan, dengan alasan pemilihan presiden oleh MPR dapat mengurangi ketergantungan calon kepada oligarki pemodal. Alasan itu berangkat dari kenyataan bahwa kampanye pada pilpres langsung membutuhkan biaya besar sehingga menimbulkan ketergantungan kepada penyandang dana dan oligarki.
Namun, pemilihan oleh MPR pada hakikatnya tidak menghilangkan pengaruh oligarki. Transaksi hanya berpindah dari arena pemilih kepada pimpinan partai dan anggota MPR. Jumlah pihak yang harus dipengaruhi dalam pemilihan oleh MPR menjadi jauh lebih sedikit. Partai dapat merundingkan pemilihan presiden tanpa melibatkan rakyat, membuat pemilih kehilangan kewenangan menentukan kepala pemerintahan secara langsung.
Pilpres satu putaran menawarkan jalan tengah: kombinasi UUD Asli dan UUD setelah amandemen.
Berdasarkan UUD Asli, sistem satu putaran mengambil prinsip bahwa presiden tidak harus memperoleh mayoritas absolut suara rakyat. Berdasarkan UUD setelah amandemen, sistem satu putaran mempertahankan pemilihan langsung: kedaulatan rakyat dijalankan secara langsung, bukan melalui perwakilan. Presiden ditentukan oleh pasangan yang memperoleh suara terbanyak dari rakyat, pluralitas, bukan oleh perundingan di MPR dan bukan melalui konsolidasi partai setelah putaran pertama.
Sistem satu putaran pada intinya tidak mengembalikan kewenangan memilih presiden kepada elite partai. Ia justru mempertahankan kedaulatan langsung pemilih sekaligus menghapus tahap yang paling memungkinkan konsolidasi modal dan transaksi dukungan. Semua calon, partai, dan pemodal harus mengambil keputusan sebelum hasil pemilu diketahui.
Sistem Pilpres Satu Putaran Mempersulit Penguasaan oleh Pemodal
Oligarki pemodal memang tidak otomatis kehilangan pengaruh dalam sistem pilpres satu putaran. Mereka dapat membiayai calon sebelum pilpres. Namun, biaya dan risikonya meningkat karena jumlah calon lebih banyak dan pemenang belum diketahui. Pemodal tidak dapat menunggu sampai pilihan menyempit menjadi dua seperti dalam sistem dua putaran, lalu memusatkan seluruh sumber daya kepada calon yang diperkirakan mempunyai peluang menang paling besar.
Pada sistem satu putaran, koalisi pencalonan selesai pada saat pendaftaran. Seluruh suara dihitung dalam pemungutan suara satu putaran, dan pasangan dengan suara terbanyak langsung ditetapkan sebagai pemenang. Tidak ada putaran kedua, dan tidak ada tahap resmi bagi partai yang kalah untuk mengalihkan dukungan pemilihnya pada putaran kedua dengan imbalan bagian dalam pemerintahan.
Keunggulan tersebut akan hilang apabila pemodal bebas membiayai beberapa pasangan sekaligus atau apabila sejak awal hanya terbentuk dua pasangan. Karena itu, pilpres satu putaran harus disertai reformasi pencalonan dan pembiayaan politik sebagai prasyarat keberhasilannya.
Peraturan Pendamping
Pertama, koalisi
pencalonan harus dibatasi untuk mencegah kartel. Penghapusan ambang batas minimum oleh MK perlu diikuti batas maksimum agar partai-partai tidak kembali berkumpul dalam dua koalisi besar. Batas maksimum dapat ditetapkan sebesar 20 atau 25 persen dari jumlah partai peserta pemilu, bukan berdasarkan persentase kursi DPR atau suara pemilu sebelumnya. Dalam pedomannya, MK menyatakan bahwa partai yang tidak mengusulkan pasangan calon dikenai sanksi larangan mengikuti pemilu berikutnya.
Karena setiap partai harus mengusulkan pasangan calon, baik sendiri maupun bersama partai lain, pembatasan tersebut menentukan jumlah minimum pasangan. Jika terdapat 20 partai peserta pemilu dan batas maksimum ditetapkan 25 persen, satu pasangan hanya dapat diusulkan oleh paling banyak lima partai. Dengan demikian, akan terdapat paling sedikit empat pasangan calon presiden dan wakil presiden.
Formula ini berfungsi sebagai aturan anti-kartel dalam pencalonan presiden. Seperti peraturan anti-monopoli yang membatasi konsentrasi kekuatan pasar, batas maksimum koalisi mencegah sejumlah kecil kelompok politik menguasai pencalonan, membatasi pilihan rakyat, dan menciptakan rente politik melalui pembagian jabatan, proyek, izin usaha, konsesi, dan pengaruh terhadap kebijakan.
Kedua, setiap pemilik manfaat harus dilarang membiayai lebih dari satu pasangan calon. Larangan harus mencakup perusahaan terafiliasi, anggota keluarga, yayasan, organisasi, dan perantara. Tanpa pengaturan mengenai afiliasi, penyandang dana dapat membagi pembayaran melalui beberapa badan hukum dan tetap menguasai lebih dari satu calon.
Ketiga, seluruh penerimaan dan pengeluaran kampanye harus dilaporkan secara berkala sebelum hari pemungutan suara, bukan hanya setelah pemilu selesai. Identitas penyumbang, pemilik manfaat perusahaan penyumbang, hubungan usahanya dengan negara, dan nilai sumbangan harus dapat diperiksa publik. Pelanggaran berat harus dapat berakibat pada pembatalan pencalonan, bukan hanya denda administratif yang nilainya lebih kecil daripada manfaat politik yang diperoleh.
Keempat, penggunaan anggaran negara, program pemerintah, bantuan sosial, badan usaha milik negara, aparat, dan kewenangan kepala daerah untuk memenangkan calon harus dikenai sanksi langsung. Pilpres satu putaran akan kehilangan manfaatnya apabila calon yang menguasai pemerintahan dapat menggunakan sumber daya negara untuk membangun keunggulan yang tidak dapat ditandingi calon lain.
Diperlukan Perubahan Konstitusi
Pilpres satu putaran tidak dapat diterapkan hanya melalui revisi UU Pemilu. Pasal 6A ayat (3) UUD 1945 mensyaratkan pasangan terpilih memperoleh lebih dari 50 persen suara nasional serta sedikitnya 20 persen suara di lebih dari setengah jumlah provinsi. Pasal 6A ayat (4) memerintahkan putaran kedua apabila tidak ada pasangan yang memenuhi ketentuan tersebut.
Karena itu, Pasal 6A UUD 1945 perlu diubah untuk mengakomodasi sistem pilpres satu putaran, dan menyatakan secara tegas bahwa pasangan dengan jumlah suara sah terbanyak ditetapkan sebagai presiden dan wakil presiden terpilih, tanpa lagi mensyaratkan persebaran wilayah, yaitu sedikitnya 20 persen suara di lebih dari separuh jumlah provinsi.
Perubahan konstitusi ini jauh lebih terbatas daripada mengembalikan pemilihan presiden kepada MPR. Hak rakyat memilih presiden tetap dipertahankan. Yang diubah hanya syarat kemenangan dan penghapusan putaran kedua.
Pilpres satu putaran layak menjadi solusi jalan tengah sistem pilpres Indonesia. Presiden tetap dipilih langsung oleh rakyat, tetapi tidak harus memperoleh mayoritas yang dibentuk setelah pilihan dipersempit menjadi dua. Pasangan dengan dukungan langsung terbanyak menjadi pemenang. Kewenangan memilih tidak dikembalikan kepada MPR, sedangkan tahap konsolidasi oligarki dan transaksi yang berlangsung di antara kedua putaran dihapus.
— 000 —
